Областной бюджет 2005 – все-таки отрезвление

В Псковской области начинается новая бюджетная жизнь

В очередной раз областной бюджет принят Областным собранием депутатов в скорострельные сроки. Правда, в этот раз было множество уважительных причин для нарушения всех мыслимых сроков – начиная от выборов губернатора и заканчивая монетизацией льгот.

Что же, не будем придираться к трудоемкому бюджетному процессу. Хотя лично я за несколько дней изучения бюджета только и успел понять основные принципы его формирования, что уж говорить о подробном анализе этого документа.

Особенности национального бюджетного процесса

А анализировать было что. Принятый бюджет-2005 кардинально отличается от предыдущих как по форме, так и по содержанию. И, наверное, по этим отличительным особенностям можно уже рассматривать политику Михаила Кузнецова.

В чем же выражаются эти главные отличительные особенности бюджета на 2005 год?

Пожалуй, основное, можно даже сказать эпохальное отличие принятого бюджета от предыдущих – это его бездефицитность. Жить по средствам – по-видимому, основной принцип нового губернатора.

Еще годом ранее исполнительная власть даже предлагала депутатам отказаться от 15%-го ограничения на размер бюджетного дефицита, обосновывая это необходимостью высокого уровня социальных расходов. В бюджете нынешнего 2005 года вопрос о таких ограничениях даже не ставится.

Добилась этого власть, конечно, весьма жесткими мерами. Несмотря на существенный рост налоговых поступлений, расходы пришлось урезать весьма существенно. О масштабах ревизии бюджетных расходов говорит тот факт, что в первоначальной версии (до смены руководства области) бюджет 2005 года планировался с миллиардным покрытием дефицита кредитными ресурсами. Правда, «скелет в шкафу» у новой областной власти все же есть – в консолидированном бюджете Псковской области заложен 10%-ный дефицит по бюджетам муниципальных образований.

Достигнутая сбалансированность областного бюджета сразу же сказалась на программе государственных заимствований. В 2005 году планируется привлекать кредитные средства только на покрытие или пролонгацию уже взятых кредитов.

По-видимому, новому руководству свойственно понимание, что Псковской области бессмысленно рассчитывать на бесконечное покрытие Москвой всех бюджетных расходов, задуманных в стенах областной администрации. Бюджетное федеральное финансирование регионов России также подчинено определенным методологическим принципам (не обсуждается сейчас, хороши они или плохи). И Псковская область никогда не стояла и не будет стоять в ряду «избранных». Отрицательные демографические процессы в области дают Москве все меньше повода уделять ей свое бюджетное внимание, и 2005 год не стал исключением. Федеральные дотации в очередной раз подверглись сокращению.

Другой принцип, впервые отраженный в принятом бюджете на 2005 год – это равенство районов в бюджетном процессе.

Каждый год Псков и Великие Луки были исключением в каком-либо разделе бюджетного документа. То какой-нибудь налог существенно урезался в пользу областного бюджета. То какая-либо методика бюджетных расходов именно эти два города принимала по отдельному учету.

Например, в бюджете 2003 года областной бюджет индивидуально забирал у Пскова и Великих Лук 50% отчислений от налога на имущество организаций, а также 45% общей суммы единого налога на вмененный доход. Если копать еще глубже, то вспоминается, как несколько лет назад в областной бюджет в индивидуальном порядке забирались налоговые платежи алкогольных предприятий, формально (методологически) подлежащие зачислению в местные бюджеты.

В нынешнем бюджете ни Псков, ни Великие Луки, пожалуй, нигде не встречаются в качестве исключений, а подчинены единому методологическому расчету. А это позволяет руководителям городов планировать свою деятельность не на основе выбивания поблажек и льгот у области, а исходя из принятого единого для всех бюджетного подхода.

Скажем более, в равное положение новая власть поставила не только муниципалитеты. Областной бизнес также почувствовал это бюджетное равенство. В 2005 году отменены все льготы для предприятий, которые были предусмотрены в бюджетах предыдущих лет, начиная от отраслевой поддержки легкой, пищевой, деревообрабатывающей и торфяной промышленности и заканчивая фактически индивидуальными льготами для нескольких алкогольных предприятий. И надо признать, что принцип равенства не остановился только на частном бизнесе. Даже государственные унитарные предприятия (ГУПы) теперь должны передавать в бюджет всю заработанную от своей деятельности прибыль, а не 5%, как было годом ранее.

Взамен Михаил Кузнецов сделал реверанс в сторону бизнеса, отменив 30%-е вознаграждение налоговым органам от взыскиваемых ими санкций с налоговых неплательщиков.

Пожалуй, впервые исполнительная власть области попыталась оседлать бюджетный процесс качеством, а не количеством. Из областного бюджета намеренно исключены более половины областных целевых программ, присутствовавших в документе годом ранее. Оставлены либо самые неотложные, отказ от которых может привести к тяжелым последствиям, либо те, где эффект от реализации очевиден. Из закончивших свое действие целевых программ продлены на новые сроки всего две.

Конечно, во многом это решение было продиктовано экономией бюджетных средств. Но и справедливо также, что выделявшиеся по многим из этих программ бюджетные средства практически не давали ощутимого эффекта ввиду их распыленности и мизерности. Недаром в «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики», представленных депутатам Областного собрания, Михаил Кузнецов ставит задачу мониторинга эффективности работы региональных целевых программ. Наверняка следующим шагом нового руководства области (конечно, уже в бюджетах следующих лет) должно стать реальное финансовое наполнение оставшихся программ с целью реального достижения поставленных в них задач, а не декларативных заявлений о намерениях.

Похоже, что новая областная власть следует новым веяниям, воплощая в бюджетном процессе модный нынче принцип «укрепления вертикали власти». Во всяком случае, в бюджете 2005 года резко сокращено число главных распорядителей и получателей бюджетных средств. Что это значит? Только утвержденные в перечне ведомства (а их не более 100) могут согласно бюджетному законодательству распоряжаться в оперативном порядке бюджетными средствами, находящимися у них в управлении. Все прочие должны теперь только ждать, когда предусмотренные на них средства будут им выделены.

Из перечня вполне обоснованно убраны структуры, имеющие опосредованное отношение к распорядительным бюджетным функциям, такие, например, как Псковский государственный педагогический институт им. Кирова, ГУП «Редакция газеты «Псковская правда», ОАО «Псковоблгаз», Псковское областное отделение Российского детского фонда. Это вовсе не значит, что их областное финансирование теперь будет прекращено. Просто распоряжаться бюджетными средствами и выделять их согласно бюджетному законодательству будут теперь только соответствующие уполномоченные структуры.

Взамен, правда, в бюджете обозначена другая тенденция – дальнейшая работа по регламентации бюджетного процесса, когда управление и распоряжение бюджетными средствами будет подчинено не видениям отдельных чиновников, а четким регламентирующим процедурам. В бюджет 2005 года внесено в два раза больше регламентов (порядков) прописывающих различные бюджетные процедуры, чем это было в бюджете 2004 года.

Бюджет бывает кусачим, но только от жизни…

Вот, наверное, и все концептуальные особенности нынешнего бюджета, отражающие основные принципы поведения новой областной власти в бюджетном процессе.

И хотя многие обозначенные принципы продиктованы необходимостью экономии, говорить о превалирующем влиянии этого фактора все же не приходится. Та же социальная направленность областного бюджета, конечно, получилась от сугубо механического сокращения финансирования экономики области. Но все же, думается, здесь в значительной мере возобладало убеждение, что бизнесу нужна даже не бюджетная или налоговая поддержка, а в большей степени обеспечение равенства всех участников экономического процесса.

В прошлом году областным властям было предъявлено достаточно много критических замечаний по бюджетному процессу от различных экспертов. Это и чрезмерное наращивание государственного долга, и раздутость государственного аппарата и, как следствие, непозволительные для небогатого региона бюджетные траты. А финансовая мизерность и незначительность эффекта от реализации целевых программ давно уже стала темой для политических спекуляций (вспомним ту же историю с гепатитом А).

В этом году, пожалуй, можно говорить о начале решения обозначенных в прошлом бюджетных проблем.

Государственный долг планируют теперь только снижать или как минимум не увеличивать. Различные «непозволительные роскоши» планируют продавать с аукционов. Возможно, даже уйдут в прошлое постоянные перепалки между областью и крупными городами по поводу якобы несправедливых (с точки зрения муниципалитетов) межбюджетных отношений, ввиду подчиненности бюджетного процесса единой методологии.

Уже начат анализ бюджетных расходов и в принятом наскоро бюджете появились первые результаты этого процесса – например, централизация покупки топлива с целью его удешевления за счет эффекта масштаба закупок. На очереди полномасштабная ревизия всех бюджетных расходов на предмет их эффективности, которую, по словам губернатора, ввиду ограниченности сроков планируется осуществлять уже по факту исполнения принятого бюджета.

Конечно, бюджет 2005 года – это еще всего лишь принятый план. Реализация его может пойти каким угодно образом, в том числе и под углом 180 градусов. Но планы, по крайней мере, обнадеживают. Будем ждать результатов.

Валентин Чесноков,
экономист.

Расходная часть бюджета Псковской области на 2005 год

Доходная часть бюджета Псковской области на 2005 год

1 См.: В. Чесноков. Областной бюджет 2004: катастрофа или отрезвление? // «ПГ», № 3 (173) от 28 января 2004 г.